4.A. EL FEDERALISMO

INTRODUCCIÓN

La Constitución liberal de 1853 dio paso a una dinámica de unificación de las provin­cias que pronto redundó en la creación de Estados federales soberanos, empezando por Panamá[1]. Bajo el gobierno conservador de Ospina Rodríguez (1858), el federalismo fue ratificado como ordenamiento consti­tucional por una convención bipartidista. Al poco tiempo, en 1859, sectores liberales se levantaron contra el gobierno de Ospina por considerar que algunas de sus disposiciones vulneraban la soberanía de los Estados, que reasumieron su soberanía y establecieron pactos de unión federal (1861), luego ratificados en la Convención de Rionegro[2]. La Constitución de 1863, signada por el exclusionismo liberal, instauró un régimen federal radical acompañado de los más amplios derechos y garantías individuales y la limitación de los poderes del gobierno central para intervenir en los Estados. Esta forma de gobierno estaría vigente hasta 1885, cuando otra guerra civil permitió la instauración de un régimen centralista bajo la Constitución de 1886.

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Pese a la "hegemonía liberal" y a la conflictividad que caracterizó el período comprendido entre 1853 y 1886, es sorprendente el acuerdo que existió entre los actores protagónicos del proceso político sobre la pertinencia del federalismo, principio prácticamente incuestionable. Si bien el principal soporte del federalismo fue el ala radical del Partido Liberal, cuando su hegemonía fue cuestionada en 1875, una de las acusaciones de los nuñistas, sus principales opositores, era que no res­petaban la soberanía de los Estados, lo que quiere decir que no tenían un desacuerdo fundamental con el federalismo[4]. Empero, todas las fracciones liberales habían mani­festado la necesidad de fortalecer el poder del gobierno federal para permitir que inter­viniera en asuntos de orden público de los Estados. Si no lo hicieron, fue por la dificul­tad de conciliar diversos intereses en pugna y los excesivos requisitos para la enmienda de la Constitución de 1863. Por su parte, ciertas fracciones del Partido Conservador aceptaron el federalismo cuando podían controlar uno o más Estados soberanos como Antioquia, y más adelante Tolima y Cundinamarca[5]. Sólo en 1878 el Partido Conservador se pronunció explícitamente en contra del federalismo, pero los conservadores antioqueños mantendrían una posición independiente y favorable hacia éste[6]. Incluso Núñez, pese a su insistencia en que las naciones civilizadas iban de la dispersión a la unidad mientras Colombia hacía lo contrario, no abanderó claramente el centralismo, sino luego de proclamar que la Constitución de Rionegro había dejado de existir tras la guerra de 1885.

Sin embargo, más sorprendente que el acuerdo en torno al federa­lismo es el cambio súbito hacia el centralismo con la Constitución de 1886. El régimen centralista se impuso inicialmente por una alianza entre liberales independientes —muchos de los cuales habían abande­rado el principio federal— y conservadores. ¿Qué fue lo que los hizo cambiar de parecer tan súbitamente? Varios hechos permiten inferir que el federalismo mantenía su fortaleza como principio organizador del gobierno y que, en contraste con su adopción[8], no hubo consenso en el momento de abrazar el centralismo: aún en 1886 se presentaban pro­yectos de Constitución de corte federal[9]; se discutía la denominación de las entidades territoriales en el seno del Consejo de Delegatarios encar­gado de redactar la Constitución; delegatarios caucanos como Reyes y Ulloa se oponían a que los Estados pasaran a llamarse Departamentos; y más adelante, en 1898, las élites antioqueñas y caucanas se oponían a los intentos del gobierno central de dividir los departamentos. Estos hechos plantean que la discusión sobre el federalismo iba más allá que un "federalismo de papel versus centralismo de papel".

Explicar estas paradojas, el acuerdo en torno al federalismo y el cam­bio súbito hacia el centralismo no es posible si no se estudia la forma como los actores históricos del período lo concibieron, le dieron signifi­cado y lo experimentaron. Más allá de reducir el federalismo al resultado de las estrategias políticas de los distintos actores o de verlo como una teoría política que se aplica al diseño institucional en forma mecánica, es necesario comprender las concepciones, representaciones, sentidos y significados que los actores dieron al federalismo y la manera como éstos guiaron sus prácticas políticas, influyeron en los conflictos del período y forjaron órdenes institucionales. Ésta es una tarea que no se ha empren­dido sistemáticamente en la historiografía colombiana. El presente trabajo revisa la historiografía política del período y busca solución a estos interrogantes. En primer lugar, describe el vacío historiográfico sobre el problema; luego lo examina en la historiografía sobre la formación del Estado colombiano; en tercer lugar explora las explicaciones más corrien­tes sobre la adopción del federalismo; y finalmente realiza un balance y ofrece algunas perspectivas.